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      復議工作
      上海創新行政復議機制糾錯率高達63.7%
      非常任委員主審行政復議避嫌官官相護
      發布時間: 2019-05-10 09:28      來源: 法制日報
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      圖為上海市人民政府行政復議委員會舉行案件審議會。制圖/李曉軍

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      圖為上海市司法局行政復議處處長趙德關(左三)走訪調研。制圖/李曉軍

      核心閱讀

      行政復議委員會與集中復議權相結合,行政復議就像插上了兩個翅膀,可以大大提升其在保障群眾利益、監督行政權力、解決行政爭議方面的能級,真正成為解決行政爭議的主渠道,實現中央將行政爭議化解在基層、化解在初發階段、化解在政府系統內部的目標要求。

      法制日報全媒體記者 余東明 法制日報實習生 張海燕

      時隔4年之后,上海市人民政府行政復議委員會很快要進行新一輪換屆選舉,目前,相關部門正在緊鑼密鼓地多方征求意見,醞釀下一屆委員人選。

      上海市司法局黨委書記、局長陸衛東告訴《法制日報》記者:“近年來,上海持續推進行政復議體制機制的創新和改革,廣泛吸收行政機關以外的專家學者參與行政復議委員會,大大提高了行政復議的公信力;鼓勵非常任委員積極參與復議案件審理,發現違法不當毫不留情予以糾錯,用最嚴格的標準對政府依法行政能力和水平進行審視和檢驗。”

      受各方面因素的影響,長期以來老百姓對行政復議尚存陌生甚至是抱有不信任感。特別是傳統的行政復議“關門審理、內部監督”,往往被認為是官官相護,導致很多可以通過行政復議在政府系統內迅速處理的行政爭議,一遍遍到法院打官司,大大增加了問題解決的成本,原本是公平正義最后一道防線的法院,卻屢屢在最前面沖鋒陷陣。

      成立行政復議委員會,大量吸收高校法學專家、律師和實務部門專家作為非常任委員參加,并由其為主審議行政復議案件,正是為破解行政復議上述難題所提出的“上海方案”。

      復議糾錯不留情

      “到醫院調查取證的記錄不清楚”“投訴卻按信訪處理,只給回信,沒有實際行動”“調查過程和結果沒有全面反映”……

      在上海市人民政府行政復議委員會近日舉辦的一場行政復議案件審議會上,委員們對于作為被申請人的上海市醫保局處理市民投訴的行為,毫不留情地進行批評。這也是上海市醫保局成立后,其案件首次被提交行政復議委員會審議。

      “現在很多行政機關害怕上復議委員會。”上海市司法局行政復議處處長趙德關說。據介紹,每一場復議委員會都會有7-9名委員參與審議,其中1/3為常任委員,2/3為非常任委員。這些非常任委員主要是高校學者、律師及其他實務部門專家,他們對復議案件的相關知識充分熟悉和了解。

      2011年9月,上海市政府決定開展行政復議委員會試點,以專業性、代表性、均衡性為原則,面向高校、律協和實務部門招募非常任委員,浙江大學法學院教授章劍生就是從那時開始擔任非常任委員的。

      擔任非常任委員之后,他每年都參與審理行政復議案件,他告訴記者,委員在案件審議會議上就案件發表自己的意見,并和其他與會委員當場就案件處理舉手表決。他的意見有的被采納,有的沒有被采納,但都是按照少數服從多數的規則決定最終審議意見的。通過公開審議、民主表決,“我的意見還是獲得了應有的尊重”。

      上海浦棟律師事務所合伙人孫志祥也是復議委員會非常任委員。孫志祥于2013年8月進入上海市人民政府行政復議委員會,其中,2017年11月3日由她主持的一場行政復議案件審議會,令她至今記憶猶新。

      這是一個由司法鑒定投訴處理引發的行政復議案件,患者投訴司法鑒定機構偽造鑒定材料以及故意作出虛假鑒定。通過仔細審閱案卷,她分析“偽造”“虛假”的法律構成要件,最終認定鑒定機構雖然存在做法不嚴謹、審核不仔細等不規范問題,但并不能構成法律意義上的“偽造”“虛假”。

      “據此,我建議維持司法鑒定投訴處理答復,行政復議委員會經評議,最終采納了我的意見。”孫志祥說,自己在行政復議中能夠做到不偏不倚,沒有任何預設立場看待問題,從法律角度提供專業建議,而這些建議在案審會中也都會得到尊重,并予以考慮。

      據悉,每場案審會前,行政復議工作人員都會詳細調查,形成案件事實以及需要審議的事項目錄,事先寄給參會委員,并在案審會上當面匯報。復議委員會按照“一人一票、多數票決”的原則進行決議,一些專業性較強、社會較為關注的案件也會交由非常任委員擔任主持人,復議結果完全不受行政機關左右。

      緊抓要案提效率

      “并非所有復議案件都上會審議,行政復議本質上還是政府內部層級監督,公平和效率必須兼顧,這個大前提不能丟。”趙德關介紹說,復議委員會堅持把主要精力集中在重大、復雜、疑難和新型案件上,一般案件仍然按照常規程序,由行政復議工作人員負責審理。

      他向記者提供了如下一組數據:行政復議處每年進入實質審查的各類行政復議案件500余件,其中既有領導關注、百姓關心的重大案件,也有家長里短的普通案件。而市政府行政復議委員會自2011年10月成立以來,共審議各類重大、復雜疑難及新類型案件55件,但這55件案件中,作出維持系爭行政行為決定的僅28件,撤銷8件,確認違法6件,駁回5件,撤回申請終止7件,共制發行政復議建議書14件。

      他當場給記者算了一筆賬,凡是上會案件,糾錯率高達63.7%。

      “設立行政復議委員會,就是要通過專家和社會參與,對重大、復雜疑難、新類型這類標桿性案件進行審議,幫助行政復議機關客觀、全面、專業處理行政爭議,既保證點上案件的解決,又能兼顧面上問題的發現,進而推動行政機關整體依法行政水平的提高。”趙德關說。

      2012年,行政復議委員會在審議一起案件中發現,很多文件中兼有政府信息和黨委信息,如何公開有待明確。當時無論是2008年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》還是《上海市政府信息公開規定》都沒有包含此類情況。

      委員們一致建議研究黨政混合信息公開制度,最終復議機關和信息公開主管單位聯合起草,由上海市委辦公廳和市政府辦公室聯合發文,在全國首推黨政混合信息公開制度,按照“以公開為原則,不公開為例外”的原則,切實保障了社會公眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

      此外,通過案審會不僅解決個案問題,還就制度問題向相關行政機關制發復議建議書。

      比如,在某健康管理公司不服衛生計劃生育部門行政處罰決定案件的審理中,案審會的委員們發現對健康咨詢領域的行政管理還存在一定的模糊和空白,最后在個案糾錯的同時,案審會建議向被申請人制發復議建議書,督促其完善相關管理制度,厘清市場主體的行為規范與監管部門的監管責任。

      上海市委副書記、市長應勇在市政府行政復議委員會第四次全體會議上指出:“每個行政復議案件審議,既是對政府部門依法行政水平的一次審視,也是對政府依法行政制度建設的一次檢驗。復議委員會堅持個案審議與面上監督相結合,在個案審議、糾錯止偏的基礎上,發現、總結依法行政中存在的制度問題,找根源、提對策,有力地推動了我們建章立制,完善依法行政制度體系,行政復議的倒逼機制作用得到了有效發揮。”

      為復議插上兩翅

      近年來,按照國家層面要求,不少地區都在推進行政復議體制改革,改革的一項重點工作是集中行政復議權,改變行政復議機構設置、案件和人員過于分散的問題。

      據了解,當前的行政復議屬于“條塊結合”的管轄模式,當百姓遇到行政投訴問題,既可向上一級行政主管部門申請復議,也可向本級人民政府申請。上海市現在共有99個復議機關,在市級層面,市政府和39家委辦局均具有復議職能;在區級層面,16個區政府和30余家公安機關也有復議職能。這就不可避免地導致復議權分散,在一些基層行政復議機關,行政復議資源分散、案件與人員配置不合理、案件審理方式陳舊、公信力低等問題仍然存在。

      有鑒于此,上海市在2014年就在自貿試驗區實行集中行政復議權制度,2016年又擴大到整個浦東新區的城市管理領域。在上述范圍內發生的行政復議案件,市級主管部門不再行使行政復議權,改由上海市人民政府和浦東新區人民政府根據職責分工行使復議權,做到“統一受理、統一審理、統一決定、統一應訴”。在這項工作推進之初,就將集中行政復議權與行政復議委員會制度相結合。上海市人民代表大會常務委員會制定的《中國(上海)自由貿易試驗區條例》第五十五條明確規定,自貿試驗區實行相對集中行政復議權制度,重大、復雜、疑難的行政復議案件應當由行政復議委員會審議。

      2016年,上海的行政復議委員會制度探索榮獲中國政法大學法治政府研究院和中國行政法學研究會舉辦的第四屆“中國法治政府獎”。此后,上海又在實踐中探索了兩項創新:一是申請審議權,當事人可以提請將其案件交由案審會審議;二是選擇委員權,借鑒仲裁制度,當事人有權在現任復議委員會非常任委員中挑選一名委員參加案審會審議。

      在2018年8月召開全國行政復議體制改革座談會上,與會的專家和實務部門均贊同集中復議權,將“條塊結合”的管轄模式轉變為復議職能集中由塊上的一級政府行使;考慮到這將進一步加大政府的行政復議受案壓力和法律風險,配套設立行政復議委員會顯得尤為重要。

      在采訪中,趙德關還向記者透露,行政復議職責集中以后,隨著行政復議案件和行政爭議的高度集中,行政復議委員會就像“專家門診”一樣充分發揮其診治疑難雜癥的功能。“行政復議委員會與集中復議權相結合,行政復議就像插上了兩個翅膀,可以大大提升其在保障群眾利益、監督行政權力、解決行政爭議方面的能級,真正成為解決行政爭議的主渠道,實現中央將行政爭議化解在基層、化解在初發階段、化解在政府系統內部的目標要求。”


      責任編輯: 朱劍
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